完善產業政策體系及功能
產業政策是國家宏觀調控不可或缺的組成部分，是調整優化產業結構、轉變經濟發展方式的重要手段，是提升產業競爭力的重要工具，是完善社會主義市場經濟體制的重要內容，是制定和實施財稅、信貸、投資等政策的重要依據。《工業轉型升級規劃(2011-2015年)》（以下簡稱《規劃》）高度重視發揮產業政策在工業轉型升級中的重要作用，提出了完善產業政策體系及功能的明確要求，指出了“十二五”產業政策的工作重點。
一、進一步完善產業政策體系
產業政策是國家實施宏觀調控的重要手段。“十一五”以來，結合經濟形勢和產業發展變化，集中出臺了汽車、鋼鐵、水泥、裝備制造、軟件和集成電路、乳制品、鋁工業、造紙、紡織機械、家用電器、醫藥、船舶、輪胎等行業的產業政策，我國產業政策體系不斷豐富完善。總體上看，呈現出以下幾方面的突出特征：
政策目標聚焦化，更加注重產業內部結構調整升級。“十一五”期間，緊密結合宏觀經濟形勢和產業發展變化，針對汽車、鋼鐵、水泥等重點行業，先后制定完善了一系列產業發展和產業結構調整的政策文件，促進重點產業健康發展和結構調整升級。2006年，《國務院關于加快推進產能過剩行業結構調整通知》正式發布，隨后出臺了針對鋼鐵、汽車等11個產能過剩或潛在過剩行業的相關政策。2009年9月，出臺了《關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展的若干意見》，進一步治理鋼鐵、水泥、平板玻璃等行業的產能過剩問題。2010年，國務院印發《關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》，工業和信息化部出臺《部分工業行業淘汰落后生產工藝裝備和產品指導目錄》，淘汰落后產能的力度繼續加大。為應對金融危機，國務院發布了鋼鐵、汽車、裝備制造、有色金屬、輕工業、紡織、電子信息、船舶、石化等十大產業調整和振興規劃，在促進“保增長”的同時，著力點放在了“調結構、上水平”上。
政策手段多元化，引導、規制和法律等多種手段共同發揮作用。除了政府投資、財政補貼、稅收減免、貸款優惠等引導手段繼續發揮作用外，規制和法律手段也逐步完善，其中，建立和完善行業準入條件是產業政策工作創新的重要舉措。行業準入的目的在于通過在環境、能耗、水耗、資源綜合利用與安全、質量、技術、規模等方面建立嚴格標準，提高準入門檻，促進產業結構升級，同時改變了過去單純依靠行政手段控制新上項目的做法。已制定了水泥、玻璃、鐵合金、電石、焦化、鎢、錫、銻、銅冶煉、鋅冶煉、玻璃纖維、電解金屬錳等行業的準入條件，對于調控和規范高能耗、高污染和資源性產業發展，遏制低水平重復建設和盲目擴張，發揮了重要作用。目前，正在進一步研究其他行業的準入條件，加緊制定新興領域產業政策條件的實施范圍。
政策體系系統化，協同發揮作用的政策體系逐步健全。“十一五”期間，形成了以產業結構政策為核心，產業組織政策、布局政策和技術政策協同發揮作用的政策體系，進一步增強了政策的系統性。促進企業兼并重組和扶持中小企業發展成為產業組織政策的重點，推動產業轉移和集聚發展成為產業布局政策的方向，加強自主創新和技術改造成為產業技術政策的基調。政策覆蓋面不斷擴大，“十一五”以來，在新興產業和生產性服務業領域制定出臺了一系列政策文件。2007年出臺《國務院關于加快發展服務業的若干意見》。2010年，工業和信息化部與教育部、科技部等11個部門聯合印發了《關于促進工業設計發展的若干指導意見》，推動工業設計加快發展。2010年國務院出臺了《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》。節能環保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車等戰略性新興產業領域的產業政策正在研究制定之中。
《規劃》提出，要動態修訂重點行業產業政策，加緊制定新興領域產業政策；制定發布戰略性新興產業和先進生產性服務業發展指導目錄，逐步消除生產性服務業與工業企業在生產要素價格等方面的差異。這為下一步產業政策工作明確了重點，指明了方面。“十二五”期間，根據產業發展和宏觀調控的需要，不斷更新完善《產業結構調整指導目錄》，加強各類產業指導目錄的銜接，提高產業政策的針對性和有效性。健全市場準入和退出機制是發揮產業政策作用的重要方面。要加快健全市場準入和退出的相關法律法規，盡快制定和嚴格實施技術、質量、能耗、環保、安全等方面的強制性標準，加快建立通暢的產業退出機制，政策重心應由過去傾斜式的結構性政策為主，向支持關鍵環節的功能性政策為主轉變，切實為工業轉型升級提供政策保障。
二、充分發揮產業政策在促進區域協調發展中的積極作用
推進產業轉移，促進集聚發展與和諧發展，既是產業自身發展的需要，也是解決我國工業發展不平衡、不協調問題的重要途徑，將貫穿于工業轉型升級的整個過程；推進產業轉移，不僅是促進要素配置優化、區域產業分工更加合理的戰略選擇，也是推動東部地區產業升級和中西部地區實現跨越式發展的重要途徑，對于促進形成區域優勢互補、協調發展的新格局具有重大而深遠的意義。產業轉移作為市場經濟條件下的一個經濟現象，如果不進行科學和規范的引導，就可能導致一些不符合產業政策要求、不符合區域規劃需要的項目落地。
《規劃》提出，貫徹全國主體功能區規劃，制定產業轉移指導目錄，促進區域間生產要素合理流動、產業有序轉移和生產力合理布局。工業和信息化部組織編制《產業轉移指導目錄》，是開展產業轉移工作的切入點，目的是加強對產業轉移的宏觀指導，從地區、行業等不同角度提出明確的要求，使產業轉移工作有規范、有方向，便于操作，從而推動經濟結構戰略性調整。編制《產業轉移指導目錄》是一項開創性的工作，也是調整優化生產力空間布局、加快工業轉型升級的重要抓手，是在充分考慮地區產業特色和差異的基礎上，推進新型工業化的重要政策措施。
《規劃》提出，充分考慮資源狀況、環境承載能力和區域發展階段，研究實施針對特定地區的差異化產業政策。國務院《關于印發全國主體功能區規劃的通知》提出，在資源環境承載能力和市場允許的情況下，依托能源和礦產資源的資源加工業項目，優先在中西部國家重點開發區域布局。國務院《關于中西部地區承接產業轉移的指導意見》提出，根據中西部地區產業發展實際，研究制定差別化產業政策，適當降低中西部地區鼓勵類產業門檻，適當下放核準權限。國務院《關于進一步促進內蒙古經濟社會又好又快發展的若干意見》提出，對內蒙古實施差別化產業政策，優先在內蒙古布局建設具有比較優勢的煤炭、電力、煤化工、有色金屬生產加工等項目，在項目核準、資源配置等方面給予積極支持；合理確定內蒙古節能減排指標和主要污染物排放總量等。需要注意的是，差異化產業政策不能遍地開花，并非一個省市、一個地區搞一個政策，也不能在環保標準方面搞差異化，在生態環境保護上應該是一視同仁的。根據國家的總體部署，將逐步健全差異化政策的框架及體系，發揮其在促進區域協調發展中的積極作用。
三、加強產業政策與其他政策的協調配合
產業政策是國家為促進經濟和社會發展，由政府對產業領域的資源配置過程，進行科學、必要、適度、適時引導和調控的經濟政策，是制定和實施財稅、金融、貿易、土地、環保、安全、知識產權、質量監督、標準等政策的重要依據。只有加強與其他經濟政策的協調配合，形成政策合力，產業政策才能得到不折不扣的執行和落實，政策效果才能得到充分發揮。近年來，產業政策與財稅、金融等其他經濟政策的協調配合工作取得了積極進展。
2011年4月，財政部、工業和信息化部、國家能源局聯合制定了《淘汰落后產能中央財政獎勵資金管理辦法》，規范了資金申報、審核下達、分配使用的程序和要求，該辦法使《國務院關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》通過財政政策渠道得到了有效的貫徹落實。2011年6月，財政部下達了2011年中央財政獎勵資金預算指標50億元，其中工業行業40.3億元。
在促進企業兼并重組工作過程中，工業和信息化部認真履行牽頭部門職責，積極協調促進各部門出臺政策措施，不斷優化企業兼并重組的政策環境。如，國家稅務總局等部門出臺了《關于納稅人資產重組有關增值稅問題的公告》，擴大了不征收增值稅的重組方式的范圍。財政部、國資委等部門在中央國有資本經營預算中設立了專項資金支持中央企業兼并重組。人力資源社會保障部印發了《關于做好淘汰落后產能和兼并重組企業職工安置工作的意見》等等。這些政策文件操作性較強，對于促進企業兼并重組，都發揮了積極作用。
近年來，各部門加強配合，對不符合產業政策的項目，不提供土地，不給予信貸支持；對部分高耗能產業的限制類、淘汰類生產能力實行了差別電價；加強產業政策與生產許可政策的配合，對不符合產業政策的生產企業不予頒發生產許可證；對不符合產業政策的企業，不給予產品出口資質等。
做好反壟斷工作是維護市場經濟秩序、完善社會主義市場經濟體制的必然要求，是調整優化產業結構、轉變經濟發展方式的重要措施。到2011年11月底，共辦理了269項經營者集中反壟斷案件調查工作，其中，2009年完成了49項，2010年完成了94項，2011年1-11月完成了126項。《規劃》提出，要依法實施反壟斷審查，建立產業安全監測預警指標體系和聯動機制。要繼續做好經營者集中反壟斷調查工作，把促進行業健康發展、促進企業兼并重組與經營者集中反壟斷調查工作緊密結合起來，充分發揮產業政策導向作用。
《規劃》提出，加強產業政策與財稅、金融、貿易、政府采購、土地、環保、安全、知識產權、質量監督、標準等政策的協調配合。下一步，要進一步研究探索產業政策與財稅、金融、價格、土地、環保等其他經濟政策協調配合的長效機制，加強其他經濟政策與產業政策的協調配合，以更充分地發揮產業政策的作用。(工業和信息化部產業政策司)
